Verwaltungsgemeinschaft

1 Zusammenfassung

Benachbarte Gemeinden desselben Landkreises konnten bis zum 17. November 2012 vereinbaren, dass eine Gemeinde (erfüllende Gemeinde) für eine oder andere Gemeinden (beauftragende Gemeinden oder auch Mitgliedsgemeinden) die Pflicht- und Weisungsaufgaben sowie die Aufgaben der vorbereitenden Bauleitplanung erfüllt. Weitere Aufgaben können in der Gemeinschaftsvereinbarung zusätzlich vereinbart werden.

Diese Kooperationsform unterlag einem Genehmigungsvorbehalt der zuständigen Rechtsaufsichtsbehörde. Dieses gilt auch weiterhin für Änderungen der Gemeinschaftsvereinbarung.

Im Gegensatz zum Verwaltungsverband ist die Verwaltungsgemeinschaft jedoch keine Körperschaft des öffentlichen Rechts. Sie beruht vielmehr auf einer schriftlichen Gemeinschaftsvereinbarung, in der die Rechtsverhältnisse der Verwaltungsgemeinschaft geregelt sind. Die beteiligten Gemeinden bilden einen Gemeinschaftsausschuss unter dem Vorsitz des Bürgermeisters der erfüllenden Gemeinde.

Eine Auflösung einer bestehenden Verwaltungsgemeinschaft kann nach derzeitiger Rechtslage nur erfolgen, wenn feststeht, dass jede Mitgliedsgemeinde sich mit einer anderen Gemeinde zu einer neuen Gemeinde vereinigt.

Eine Neubildung dieser Kooperationsform bzw. deren Erweiterung um weitere Mitgliedsgemeinden kommt nicht mehr in Betracht. Die bis zum 17. November 2012 wirksam entstandenen Verwaltungsgemeinschaften genießen jedoch Bestandsschutz, vgl. § 2 Abs. 1 Nr. 2 SächsKomZG.“[1]

In Sachsen sind insgesamt 160 Gemeinden Mitglied in einer der 64 Verwaltungsgemeinschaften, davon 93 als Mitgliedsgemeinden (beauftragende Gemeinden) und 64 als erfüllende Gemeinden (Stand 01.01.2023).

Die weiteren folgenden Informationen entstammen aus dem SSG-Mitgliederrundschreiben Nr.628/01vom 22. August 2001, AZ: 030.010 zu Hinweisen des Sächsischen Staatsministeriums des Innern zur Aufgabenverteilung in Verwaltungsgemeinschaften und Verwaltungsverbänden vom 09. August 2001.

2 Allgemeine Hinweise

2.1 Eigenständigkeit der Mitgliedsgemeinden in Verwaltungsgemeinschaft und Verwaltungsverband

Die Gemeinden sind rechtlich und politisch eigenständig. Sie behalten deshalb ihren Namen, ihr Gebiet, ihr Ortsrecht und ihre Organe (Gemeinderat und Bürgermeister).

2.2 Bündelung der Verwaltung

Die Verwaltungen der Gemeinden – sowohl das Verwaltungspersonal, als auch die sächlichen Verwaltungsmittel – werden zusammengefasst. Die Fachkompetenz des Personals wird im Wege der Spezialisierung erhöht, der Zeit- und insoweit auch der Kostenaufwand bei der Bearbeitung von Vorgängen wird mittelfristig in der Regel verringert werden.

2.3 Keine neue Verwaltungsebene

Die erfüllende Gemeinde einer Verwaltungsgemeinschaft und der Verwaltungsverband erfüllen gemeindliche Aufgaben und gehören damit der gemeindlichen Ebene an. Sie sind keine neue Verwaltungsebene zwischen der Gemeinde und dem Landratsamt. Sie üben auch keine Rechtsaufsicht über ihre Mitgliedsgemeinden und keine Dienstaufsicht über deren Bürgermeister und Bedienstete aus.

3 Aufgabenverteilung im Rahmen der Erfüllungsaufgaben nach § 7 Abs. 1 SächsKomZG

3.1 Allgemeines

Die Mitgliedsgemeinden und die erfüllende Gemeinde der Verwaltungsgemeinschaft stehen auf der gemeindlichen Ebene nebeneinander. Ihre Aufgaben müssen daher gegeneinander abgegrenzt werden. Dabei knüpft das Sächsische Gesetz über Kommunale Zusammenarbeit (SächsKomZG) an die grundlegende Unterscheidung des sächsischen Kommunalrechts zwischen

• den freiwilligen Aufgaben (§ 2 Abs. 1 SächsGemO),
• den Pflichtaufgaben (§ 2 Abs. 2 SächsGemO) und
• den Weisungsaufgaben (§ 2 Abs. 3 SächsGemO)

an.

Nach § 7 Abs. 1 SächsKomZG gehen auf die erfüllende Gemeinde

• die Weisungsaufgaben sowie
• die Aufgaben der vorbereitenden Bauleitplanung

über. Mit diesem Aufgabenübergang tritt eine Verlagerung der örtlichen und sachlichen Zuständigkeit ein. Die erfüllende Gemeinde erfüllt diese Aufgaben für das Gebiet der Mitgliedsgemeinden kraft Gesetzes unmittelbar als eigene Aufgaben. Sie wird Träger dieser öffentlichen Aufgaben. Gemeindeverwaltung und Bürgermeister der erfüllenden Gemeinde handeln insoweit in eigenem Namen. Auch die Außenverantwortung für diese Aufgaben trägt die erfüllende Gemeinde/der Verwaltungs­verband. Dies bewirkt für die Mitgliedsgemeinden eine spürbare ver­waltungsmäßige Entlastung.

3.2 Weisungsaufgaben

Die in der Praxis bedeutendsten Weisungsaufgaben der kreisangehörigen Gemeinden sind die Aufgaben der Meldebehörde (§ 2 SächsMG) sowie der Ortspolizeibehörde (§ 64 Abs. 1 Nr. 4 und Abs. 2 SächsPolG). Darüber hinaus erfüllen die Gemeinden u. a. folgende Weisungsaufgaben, teilweise unterstützend für andere Behörden:

Dieser Katalog ist nicht abschließend.

Die Mitgliedsgemeinden sind an der Erfüllung der Weisungsaufgaben nicht mehr beteiligt. Der Gemeinderat als solcher ist mit der Erfüllung von Weisungsaufgaben ohnehin kaum befasst, da diese nach § 53 Abs. 3 SächsGemO durch den Bürgermeister in eigener Zuständigkeit zu erledigen sind. Nur soweit im Bereich der Weisungsaufgaben Satzungen oder Rechtsverordnungen (insb. Polizeiverordnungen nach § 9 SächsPolG) zu erlassen sind, ist in der Regel ein Gemeinderatsbeschluss erforderlich. Innerhalb der Verwaltungsgemeinschaft werden derartige Satzungen und Verordnungen durch den Gemeinschaftsausschuss erlassen (§ 41 SächsKomZG), wenn die Vorschriften lediglich eine oder mehrere Mitgliedsgemeinden berühren. Ist auch das Gebiet der erfüllenden Gemeinde berührt, ist eine Beschlussfassung durch den Gemeinschaftsausschuss und den Gemeinderat der erfüllenden Gemeinde erforderlich. Die Mitwirkung der einzelnen Gemeinden ist durch ihre Vertreter im Gemeinschaftsausschuss sichergestellt. Ist nur das Gebiet der erfüllenden Gemeinde berührt, so liegt die Beschlusskompetenz ausschließlich bei deren Gemeinderat; der Gemeinschaftsausschuss wirkt insoweit nicht mit.

3.3 Vorbereitende Bauleitplanung

Auch die vorbereitende Bauleitplanung, d. h. die Aufstellung des Flächennutzungsplans, geht auf die erfüllende Gemeinde über. Es wird ein einheitlicher Flächennutzungsplan für das gesamte Gebiet der Verwaltungsgemeinschaft erstellt. Dieser wird durch die Gemeindeverwaltung der erfüllenden Gemeinde vorbereitet und durch den Gemeinschaftsausschuss und den Gemeinderat der erfüllenden Gemeinde beschlossen.

4 Aufgabenverteilung im Rahmen der Erledigungsaufgaben nach § 8 Abs. 1 SächsKomZG

4.1 Allgemeines

Die erfüllende Gemeinde (und ebenso der Verwaltungsverband) übernimmt für die Mitgliedsgemeinden als „Dienstleistungsorgan“ die in § 8 SächsKomZG genannten Aufgaben. Die erfüllende Gemeinde ist hier an die Weisungen des Bürgermeisters bzw. an die Beschlüsse des Gemeinderats der Mitgliedsgemeinde gebunden und nicht befugt, eigene Zweckmäßigkeitserwägungen anzustellen oder gar die vor Ort getroffenen Entscheidungen oder Beschlüsse des Gemeinderates zu „beanstanden“ oder durch eigene Vorstellungen zu ersetzen. Die Mitgliedsgemeinde bleibt Herrin ihrer eigenen Willensbildung; die erfüllende Gemeinde hat lediglich für die verwaltungsmäßige Vorbereitung und Vollziehung zu sorgen und dabei die Vorstellungen der Mitgliedsgemeinde von der Erfüllung der Aufgaben und der Gemeindepolitik zu berücksichtigen.

Erledigungsaufgaben nach § 8 SächsKomZG sind:

1.   Vorbereitung und Vollzug der Beschlüsse der Mitgliedsgemeinden;

2.   Besorgung der Geschäfte der laufenden Verwaltung;

3.   Vertretung der Gemeinde in gerichtlichen Verfahren und förmlichen Verwaltungsverfahren.

Verstöße gegen die Zuständigkeitsverteilung zwischen erfüllender Gemeinde und Mitgliedsgemeinde stellen die Rechtmäßigkeit des Verwaltungshandelns in Frage.

Die Kompetenzen des Gemeinderats einer Mitgliedsgemeinde ändern sich hierdurch nicht, weil er auch bislang nicht mit der Erledigung der Geschäfte der laufenden Verwaltung befasst ist. Die Gemeindeverwaltung der Mitgliedsgemeinde wird durch die Verlagerung der Geschäfte der laufenden Verwaltung erheblich entlastet; konsequenterweise sieht § 8 Abs. 3 SächsKomZG in der ab 1. Januar 2002 geltenden Fassung auch vor, dass die einzelne Mitgliedsgemeinde insoweit kein eigenes Personal mehr beschäftigt. Damit ändert sich auch der Aufgabenbereich des Bürgermeisters der Mitgliedsgemeinde; er wird von routinemäßiger Verwaltungsarbeit entlastet und kann sich verstärkt den kommunalpolitischen Grundsatzfragen widmen.

4.2 Vorbereitung und Vollzug der Beschlüsse der Mitgliedsgemeinden

4.2.1 Zur Vorbereitung der Beschlüsse der Mitgliedsgemeinden i. S. d. § 8 Abs. 1 Nr. 1 SächsKomZG gehört insbesondere das Erstellen der Beschlussvorlagen für die Gemeinderäte der Mitgliedsgemeinden und die Ausschüsse. Die Entscheidung über die Tagesordnung der Gemeinderatssitzung obliegt jedoch dem Bürgermeister der Mitgliedsgemeinde, der auch weiterhin über die Inhalte der Vorlagen entscheidet. Dabei wird die Erarbeitung einer Vorlage i. d. R. auf Bitte bzw. -- im Konfliktfall - auf Weisung des Bürgermeisters der Mitgliedsgemeinde erfolgen. Die erfüllende Gemeinde ist jedoch auch berechtigt, ggf. sogar verpflichtet, dem Bürgermeister einer Mitgliedsgemeinde auf eigene Initiative Entwürfe für Beschlussvorlagen vorzulegen. Das ist z. B. dann erforderlich, wenn Verpflichtungen der Mitgliedsgemeinde zu erfüllen sind.

4.2.2 Für die Einberufung des Gemeinderates ist nach § 36 Abs. 3 SächsGemO der Bürgermeister der Mitgliedsgemeinde zuständig. Er legt zudem die Tagesordnung fest. Dabei sollte er sich von der Verwaltung der erfüllenden Gemeinde beraten lassen. Zudem kann wegen des damit verbundenen Verwaltungsaufwandes die Ladung dort erstellt und versandt werden. Die Verantwortung trägt jedoch der Bürgermeister der Mitgliedsgemeinde. Er unterzeichnet auch die Einladung. Die erfüllende Gemeinde stellt sicher, dass die ortsübliche Bekanntgabe der Gemeinderatssitzung nach den für die einzelne Mitgliedsgemeinde geltenden Vorschriften erfolgt.

4.2.3 Der Bürgermeister der Mitgliedsgemeinde führt den Vorsitz im Gemeinderat; er leitet die Sitzung (§§ 36 Abs. 1, 38 Abs. 1 SächsGemO). Die Mitgliedsgemeinde kann sich zur Führung der Niederschrift eines eigenen Mitarbeiters bedienen. Die Niederschrift kann jedoch im Einvernehmen mit dem Bürgermeister der Mitgliedsgemeinde auch durch einen Beschäftigten der erfüllenden Gemeinde geführt werden.

4.2.4 Der Vollzug der Gemeinderatsbeschlüsse obliegt wiederum der erfüllenden Gemeinde. Beschließt z. B. der Gemeinderat einer Mitgliedsgemeinde, einen Bebauungsplan aufzustellen, so wird dieser durch die Verwaltung der erfüllenden Gemeinde erarbeitet.

4.3 Vertretung der Gemeinde in Verfahren

Vor Gericht wird die Mitgliedsgemeinde durch den Bürgermeister der erfüllenden Gemeinde vertreten, bleibt jedoch selbst Partei des Rechtsstreites. Gleiches gilt bei förmlichen Verwaltungsverfahren, dies sind insbesondere Planfeststellungsverfahren, in denen die Gemeinde gehört wird. Inhaltlich ist die erfüllende Gemeinde dabei an etwaige Vorgaben der Mitgliedsgemeinde gebunden; dies ist eine Folge des Weisungsrechts nach § 8 Abs. 1 SächsKomZG.

Dies gilt jedoch nicht, wenn die erfüllende Gemeinde Klagegegner der Mitgliedsgemeinde oder in anderer Weise am Verfahren förmlich Beteiligter (§ 13 Abs. 1 VwVfG; § 63 VwGO) ist. Um der in diesem Fall vorliegenden Interessenkollision zu entgehen, wird die Mitgliedsgemeinde in einem solchem Fall durch ihren Bürgermeister oder einen von ihm beauftragten Prozessvertreter vertreten. Sind sich Mitgliedsgemeinde und erfüllende Gemeinde nicht einig, ob ein derartiger Fall vorliegt, so sind sie gehalten, das Landratsamt als Rechtsaufsichtsbehörde einzuschalten.

Die Interessenkollision tritt jedoch nicht ein, wenn in ein und dem selben Verfahren sowohl die erfüllende Gemeinde als auch einzelne Mitgliedsgemeinden anzuhören sind, da diese nach § 13 Abs. 3 VwVfG durch das Anhörungsrecht nicht förmlich „Beteiligte“ des Verwaltungsverfahrens werden.

4.4 Geschäfte der laufenden Verwaltung

§ 8 Abs. 1 Nr. 2 SächsKomZG enthält die Legaldefinition des Begriffes „Geschäft der laufenden Verwaltung“. Dabei handelt es sich um zweckgerichtete Tätigkeiten (nicht notwendigerweise um „Rechtsgeschäfte“ mit Außenwirkung), die für die Mitgliedsgemeinden keine grundsätzliche Bedeutung haben und keine erheblichen Verpflichtungen erwarten lassen.

Darunter fallen zum einen interne Verwaltungsvorgänge wie z. B. das Haushalts-, Kassen- und Rechnungswesen, die Führung der Personalakten und die allgemeine Verwaltungstätigkeit (Erlass von Verwaltungsakten, Erteilung von Auskünften und Hinweisen etc.). Laufende Geschäfte gemeindlicher Einrichtungen erledigt die erfüllende Gemeinde nur, soweit sie ihren Schwerpunkt im Verwaltungsbereich und nicht in fachlichen Fragen der gemeindlichen Einrichtungen haben. So obliegt der erfüllenden Gemeinde z. B. die Lohnbuchhaltung für die gemeindliche Kindergärtnerin, obwohl diese als Angehörige des Fachpersonals grundsätzlich von der Mitgliedsgemeinde beschäftigt wird.

Zum anderen fallen unter „Geschäfte der laufenden Verwaltung“ auch rechtsgeschäftliche Verpflichtungen der Gemeinde. Was dabei „erheblich“ ist, ist von der Gemeindegröße und ihrer finanziellen Leistungsfähigkeit abhängig und kann daher nur im Einzelfall bestimmt werden. Die Beurteilung, ob es sich um ein Geschäft der laufenden Verwaltung handelt, ist dabei eine Rechtsfrage und keine Ermessensfrage. Soweit eine Konkretisierung in der Hauptsatzung der Mitgliedsgemeinde erfolgt, kommt dem nur deklaratorische Bedeutung zu. Liegt kein Geschäft der laufenden Verwaltung vor, bedarf es weiterhin einer Beschlussfassung durch den Gemeinderat der Mitgliedsgemeinde, soweit die Aufgabe nicht vom Gemeinderat dem Bürgermeister der Mitgliedsgemeinde übertragen worden ist.

Für die Erledigung der Aufgaben der laufenden Verwaltung ist die erfüllende Gemeinde eigenverantwortlich zuständig; ihrem Bürgermeister stehen insoweit die Rechte zu, die sonst der Bürgermeister der Mitgliedsgemeinde ausübt.

4.5 Vertretungsrecht des Bürgermeisters der Mitgliedsgemeinde

Der Bürgermeister der Mitgliedsgemeinde bedient sich im Bereich der Erledigungsaufgaben anstelle der eigenen Verwaltung der Verwaltung der erfüllenden Gemeinde. Seine organschaftliche Stellung nach § 51 Abs. 1 Satz 2 SächsGemO wird zur Wahrung der kommunalen Selbständigkeit nicht eingeschränkt. Die Gemeinde kann daher auch weiterhin von ihrem Bürgermeister persönlich rechtsgeschäftlich nach außen vertreten werden, insbesondere im Rahmen von Eilentscheidungen i. S. v. § 52 Abs. 3 SächsGemO. Er ist jedoch nicht berechtigt, dieses persönliche Recht nach § 59 SächsGemO auf Beschäftigte seiner Gemeinde zu übertragen, soweit dies zu einer Umgehung der im SächsKomZG geregelten Aufgabenverteilung führen würde.

4.6 Weisungsrecht der Mitgliedsgemeinde

Die Verantwortlichkeit der Mitgliedsgemeinden für die Aufgaben nach § 8 SächsKomZG ist durch das Weisungsrecht gegenüber der erfüllenden Gemeinde abgesichert. Der Bürgermeister einer Mitgliedsgemeinde kann durch das Weisungsrecht Einfluss auf die Sachentscheidungen nehmen. Er kann allgemein wie auch im Einzelfall bestimmen, wie die erfüllende Gemeinde bei ihren Vorbereitungs- oder Vollzugshandlungen zu verfahren hat. Auch darin kommt zum Ausdruck, dass die erfüllende Gemeinde hier für die jeweilige Mitgliedsgemeinde tätig wird. Vor der Erteilung einer Weisung sollte stets versucht werden, eine einvernehmliche Lösung zu erzielen. Das Weisungsrecht erstreckt sich nicht auf Fragen der allgemeinen inneren Organisation der erfüllenden Gemeinde sowie des Personaleinsatzes. Die Entscheidung darüber, welche Mitarbeiter der erfüllenden Gemeinde in welchem Umfang mit Aufgaben, die die Mitgliedsgemeinde betreffen, betraut werden, obliegt dem Bürgermeister der erfüllenden Gemeinde.

Adressat einer Weisung ist immer die erfüllende Gemeinde als solche (vertreten durch ihren Bürgermeister), nicht der einzelne sachbearbeitende Bedienstete.

Kommt die erfüllende Gemeinde einer Weisung nicht, erheblich verspätet oder schlecht nach, so verstößt sie gegen die ihr durch das SächsKomZG übertragenen und von ihr in der Gemeinschaftsvereinbarung vereinbarten Pflichten und kann zum Schadensersatz verpflichtet sein

5 Der Mitgliedsgemeinde verbleibende Aufgaben

5.1 Das Recht, alle örtlichen Angelegenheiten im Rahmen der Gesetze zu entscheiden, bleibt für die Mitgliedsgemeinden von Verwaltungsgemeinschaften mit einigen Einschränkungen in seinem Wesensgehalt unangetastet. Die Mitgliedsgemeinden haben insbesondere weiterhin das Recht und ggf. die Pflicht,

• Bürgermeister und Gemeinderäte zu wählen,
• Satzungen zu erlassen,
• ihr Finanzwesen zu regeln, insbesondere Steuern und Abgaben zu erheben und ihre Haushaltssatzung zu erlassen,
• öffentliche Einrichtungen zu schaffen und zu erhalten,
• sich in den Grenzen der §§ 95 ff. SächsGemO wirtschaftlich zu betätigen,
• Bebauungspläne zu erlassen und
• das Gemeindegebiet zu erschließen.

In der Verantwortung der Mitgliedsgemeinden verbleiben insoweit alle freiwilligen Aufgaben nach § 2 Abs. 1 SächsGemO sowie alle weisungsfreien Pflichtaufgaben nach § 2 Abs. 2 SächsGemO mit Ausnahme der vorbereitenden Bauleitplanung (Flächennutzungsplanung).

5.2 Dies zeigt, dass die Aufgaben der Gemeinderäte der Mitgliedsgemeinden fast unberührt bleiben, da mit Ausnahme der vorbereitenden Bauleitplanung insbesondere Aufgaben aus dem Zuständigkeitsbereich des Bürgermeisters auf die erfüllende Gemeinde/den Verwaltungsverband übergehen. Daher bestehen vor allem Abgrenzungsprobleme zwischen den Zuständigkeiten der Bürgermeister der Mitgliedsgemeinde und der erfüllenden Gemeinde. Unabdingbare Voraussetzung für eine ordnungsgemäße Aufgabenerfüllung ist deshalb, dass sich alle Beteiligten ständig umfassend informieren und gegenseitig unterstützen.

Dem Bürgermeister der Mitgliedsgemeinde obliegen weiterhin:

• der Vorsitz im Gemeinderat,
• die Vorbereitung der Gemeinderatssitzungen mit Ausnahme der Vorbereitung der Beschlüsse,
• die Leitung der Gemeinderatssitzungen,
• das Eilentscheidungsrecht (§ 52 Abs. 3 SächsGemO),
• die Dienstaufsicht über die Bediensteten der Mitgliedsgemeinde,
• das Widerspruchsrecht (§ 52 Abs. 2 SächsGemO),
• die Ausfertigung von Satzungen,
• die Aufsicht über gemeindliche Einrichtungen,
• die Repräsentation der Mitgliedsgemeinde,
• die dem Bürgermeister aufgrund seiner Organstellung sondergesetzlich übertragenen Aufgaben (z. B. die Vertretung der Mitgliedsgemeinde in der Verbandsversammlung eines Zweckverbandes nach § 52 Abs. 3 Satz 1 SächsKomZG),
• die dem Bürgermeister durch den Gemeinderat nach § 53 Abs. 2 SächsGemO übertragenen Aufgaben.

5.3 Öffentliche Einrichtungen

Der Betrieb gemeindlicher öffentlicher Einrichtungen (Kindergarten, Sportanlagen, Feuerwehr, Bürgerladen u. a.) bleibt – soweit nichts anderes vereinbart wird – Aufgabe der Mitgliedsgemeinden, die insoweit auch berechtigt sind, eigenes - i. d. R. technisches - Personal in diesen Einrichtungen zu beschäftigen.

5.4 Übertragbarkeit weiterer Aufgaben nach § 7 Abs. 2, § 8 Abs. 2 (neu)

Häufig kann es sinnvoll sein, der erfüllenden Gemeinde weitere Aufgaben, insbesondere den Betrieb öffentlicher Einrichtungen, zu übertragen, um gemeinsam wirtschaftlicher vorzugehen. Zu diesem Zweck sehen sowohl § 7 Abs. 2 als auch § 8 Abs. 2 (neu) SächsKomZG vor, dass der erfüllenden Gemeinde weitere Aufgaben (zur Erfüllung oder zur Erledigung) übertragen werden können (z. B. gemeinsame Schiedsstelle, Bauhof).

Voraussetzung hierfür ist der Abschluss eines öffentlich-rechtlichen Vertrages zwischen der betroffenen Mitgliedsgemeinde und der erfüllenden Gemeinde. Dieser Vertrag wird aber erst dann wirksam, wenn eine entsprechende Änderung der Gemeinschaftsvereinbarung vorgenommen wurde. Diese Änderung der Gemeinschaftsvereinbarung erfolgt durch übereinstimmenden Beschluss der Gemeinderäte aller Mitgliedsgemeinden. Im Verwaltungsverband erfolgt die notwendige Änderung der Verbandssatzung nach § 26 SächsKomZG durch die Verbandsversammlung. Diese Satzungsänderung bedarf der Genehmigung durch die Rechtsaufsichtsbehörde.

Die Übertragung dieser zusätzlichen Aufgaben kann einvernehmlich im gleichen Verfahren rückgängig gemacht werden. Sollte innerhalb einer Verwaltungsgemeinschaft über eine mögliche Rückübertragung keine Einigung erzielt werden, so entscheidet nach § 7 Abs. 2 Satz 5 SächsKomZG die Rechtsaufsichtsbehörde.

6 Der Gemeinschaftsausschuss

6.1 Aufgaben des Gemeinschaftsausschusses

Soweit die erfüllende Gemeinde für die Mitgliedsgemeinden Aufgaben im Rahmen der Verwaltungsgemeinschaft wahrnimmt, entscheidet der Gemeinschaftsausschuss anstelle des Gemeinderates der erfüllenden Gemeinde (§ 41 Abs. 1 SächsKomZG). Er ersetzt damit die Befassung der Gemeinderäte der Mitgliedsgemeinden. So erfolgt z. B. der Erlass einer Polizeiverordnung für das Gebiet einer Mitgliedsgemeinde durch den Gemeinschaftsausschuss, soweit nicht nach § 14 Abs. 1 Satz 1 SächsPolG der Bürgermeister zuständig ist.

Ist allein das Gebiet der erfüllenden Gemeinde berührt, entscheidet weiterhin (allein) der Gemeinderat der erfüllenden Gemeinde, da diese Aufgaben nicht „im Rahmen der Verwaltungsgemeinschaft“ erfüllt werden, sondern der erfüllenden Gemeinde unmittelbar obliegen.

Ist das gesamte Gebiet der Verwaltungsgemeinschaft berührt, z. B. beim Erlass eines gemeinsamen Flächennutzungsplans, so ist sowohl ein Beschluss des Gemeinderats der erfüllenden Gemeinde, als auch ein Beschluss des Gemeinschaftsausschusses erforderlich.

Der Bürgermeister der erfüllenden Gemeinde als Gemeinschaftsvorsitzender (§ 40 Abs. 3 SächsKomZG) ist verpflichtet, den Gemeinschaftsausschuss von sich aus über alle für die Verwaltungsgemeinschaft wichtigen Angelegenheiten zu informieren.

6.2 Vertretung der Gemeinden im Gemeinschaftsausschuss

Jede Mitgliedsgemeinde wird nach § 16 SächsKomZG im Gemeinschaftsausschuss durch ihren Bürgermeister und – abhängig von der Gemeindegröße - durch weitere Vertreter aus der Mitte des Gemeinderates vertreten. Dabei wird die Anzahl der Vertreter abschließend durch § 16 SächsKomZG bestimmt; davon abweichende Vereinbarungen in der Verbandssatzung sind unzulässig.

Jedes Mitglied des Gemeinschaftsausschusses hat einen (persönlichen) Verhinderungsstellvertreter. Die Vertreter einer Gemeinde im Gemeinschaftsausschuss dürfen nur einheitlich abstimmen (§ 16 Abs. 1 Satz 2 SächsKomZG); stimmberechtigt sind dabei nur anwesende Vertreter. Dabei ist eine etwaige Weisung des Gemeinderates nach §§ 40 Abs. 1 Satz 2, 16 Abs. 5 SächsKomZG zu beachten. Können sich die Vertreter einer Mitgliedsgemeinde beim Fehlen einer Weisung nicht auf ein einheitliches Stimmverhalten einigen, so ist nach dem Mehrheitsprinzip über die (einheitliche) Stimmabgabe zu entscheiden; der Stimme des Bürgermeisters kommt dabei kein größeres Gewicht zu. Bei einer uneinheitlichen Stimmabgabe sind alle Stimmen der betreffenden Gemeinde ungültig.

Daraus wird deutlich, dass der Gemeinschaftsausschuss – anders als der Gemeinderat – kein Gremium ist, in dem der einzelne Gemeinderat nach seiner eigenen Überzeugung tätig ist. Die Vorschriften des SächsKomZG schränken insoweit den Grundsatz des „freien Mandats“ nach § 35 SächsGemO ein; die Vertreter sind als Repräsentanten ihrer Gemeinde in den Gemeinschaftsausschuss entsandt.

6.3 Weisungsrecht und Informationspflicht

Der Gemeinderat einer Mitgliedsgemeinde ist berechtigt, den Vertretern der Gemeinde im Gemeinschaftsausschuss Weisungen zu erteilen. Die Erteilung einer derartigen Weisung erfolgt durch Gemeinderatsbeschluss. Die Erteilung von Weisungen an die eigenen Vertreter erscheint jedenfalls dann sinnvoll, wenn zu befürchten ist, dass sich die Vertreter nicht auf ein einheitliches Stimmverhalten einigen können.

Voraussetzung der Ausübung des Weisungsrechts durch den Gemeinderat ist, dass er sachgerecht über die Tätigkeit des Gemeinschaftsausschusses informiert wird. Hierzu ist der Bürgermeister der Mitgliedsgemeinde bereits unmittelbar nach § 52 Abs. 4 SächsGemO verpflichtet. Um den Informationsfluss sicherzustellen, ist es hilfreich, in die Tagesordnungen der Gemeinderatssitzungen regelmäßig den Tagesordnungspunkt „Bericht aus dem Gemeinschaftsausschuss“ aufzunehmen. Dies bietet dem Gemeinderat die Möglichkeit zum Meinungsaustausch und zur Prüfung, ob Fragestellungen zu entscheiden sind, die die Ausübung des Weisungsrechtes notwendig machen können.

7 Einzelfragen

7.1 Fachpersonal und Verwaltungshilfskräfte in den Mitgliedsgemeinden:

Von der Konzentration der Bediensteten innerhalb der Verwaltungsgemeinschaft ist nur das Verwaltungspersonal betroffen. Dagegen können die Mitgliedsgemeinden weiterhin Personal für Fachaufgaben beschäftigen, die nicht den unmittelbaren Verwaltungsvollzug betreffen.

Beschäftigte der gemeindlichen Einrichtungen bleiben weiterhin im Dienst der einzelnen Mitgliedsgemeinden. Es handelt sich dabei vorwiegend um Bedienstete in fachlichen oder „technischen“ Tätigkeitsbereichen (z. B. Kindergärtnerin, Straßenarbeiter). Im Zusammenhang mit dem Betrieb der gemeindlichen Einrichtungen erledigt die erfüllende Gemeinde nur die laufenden Angelegenheiten, die ihren Schwerpunkt im Verwaltungsbereich haben (z. B. Lohnbuchhaltung, Erstellung von Gebührenbescheiden). Personal für die schwerpunktmäßig fachlichen oder technischen Aufgaben der Mitgliedsgemeinden kann die erfüllende Gemeinde danach nur beschäftigen, wenn die Mitgliedsgemeinden freiwillig einzelne dieser Aufgaben zusätzlich auf die erfüllende Gemeinde übertragen haben (vgl. oben Nr. 4.4).

Einen Schwerpunkt im fachlichen Bereich kann auch das Fremdenverkehrswesen bilden, das zu den freiwilligen Gemeindeaufgaben zählt. Soweit zur Betreuung der Gäste eine „Ansprechstelle“ am Ort sinnvoll und notwendig ist, kann dies mit Personal der Mitgliedsgemeinde besetzt werden.

Im Verwaltungsbereich können die Mitgliedsgemeinden nur noch insoweit Personal beschäftigen, als Verwaltungsaufgaben nicht von der erfüllenden Gemeinde erledigt werden. Es kann sich nur um Verwaltungsangelegenheiten handeln, die mit der Aufgabenerfüllung durch den Bürgermeister und den Gemeinderat im Zusammenhang stehen und der Sache nach an Ort und Stelle zu erledigen sind (z. B. Schreiben an den Verwaltungsverband/an die erfüllende Gemeinde, Niederschriften über Besprechungen). Ob und inwieweit in einer Mitgliedsgemeinde hierfür Mitarbeiter benötigt werden, richtet sich nach der Größe der Gemeinde und nach den örtlichen Verhältnissen, vor allem nach Art und Umfang der Aufgaben und gemeindlichen Einrichtungen.

Die Entscheidung über die Beschäftigung des Fachpersonals und etwaiger Verwaltungshilfskräfte trifft der Gemeinderat der Mitgliedsgemeinde. Das den Gemeinden verbleibende Personal darf in jedem Fall nur zu solchen Tätigkeiten eingesetzt werden, für die die Gemeinden zuständig bleiben.

Im Zusammenhang mit der Entscheidung über eigenes Personal hat der Gemeinderat der Mitgliedsgemeinde sorgfältig zu prüfen, ob seine Beschäftigung erforderlich ist oder ob im Hinblick auf den Grundsatz der sparsamen und wirtschaftlichen Haushaltsführung die Heranziehung von Personal der erfüllenden Gemeinde zweckmäßiger ist.

Nach § 78b SächsKomZG gelten auch für Angestellte die Vorschriften der §§ 128, 129 des Beamtenrechtsrahmengesetzes entsprechend, so dass häufig ein Personalübergang kraft Gesetzes eintritt. Zur Personalüberleitung wird auf Ziffer 12 der „Anwendungshinweise zu den gesetzlichen Regelungen der Gemeindegebietsreform“ des Sächsischen Städte- und Gemeindetags (Sonderheft der SSG-Mitteilungen vom 4. Dezember 1998) verwiesen.

7.2 Sprechstunden und Verwaltungsaußenstellen in den Mitgliedsgemeinden

Die erfüllende Gemeinde kann in den Mitgliedsgemeinden Sprechstunden abhalten oder Verwaltungsaußenstellen betreiben. Sie wird sich dabei nach den örtlichen Bedürfnissen richten, insbesondere die Entfernung und die Verkehrsverbindungen berücksichtigen. Über die grundsätzliche Ausgestaltung von Art, Umfang und Häufigkeit der Sprechzeiten in den Mitgliedsgemeinden befindet der Gemeinschaftsausschuss. In Betracht kommen können

• regelmäßige Sprechstunden zu bestimmten Tageszeiten, u. U. gemeinsam mit dem Bürgermeister der Mitgliedsgemeinde,
• Abendsprechstunden an einem bestimmten Wochentag oder
• die Einrichtung einer halb- oder ganztägig besetzten Anlaufstelle.

Bei der Entscheidung über die Einrichtung einer regelmäßig besetzten Anlaufstelle hat der Gemeinschaftsausschuss zu berücksichtigen, dass dies zu einer finanziellen Mehrbelastung der Verwaltungsgemeinschaft – und damit aller Mitgliedsgemeinden – führt.

Eine rechtliche Grenze findet der Betrieb von Verwaltungsaußenstellen, wenn damit eine Rückübertragung der Aufgaben verbunden wäre. Dies würde dem Gesetzeszweck entgegenlaufen, den Mitgliedsgemeinden durch die erfüllende Gemeinde eine leistungsfähige und wirtschaftlich arbeitende Verwaltung zur Verfügung zu stellen. Auch nach der Einrichtung einer Verwaltungsaußenstelle verbleibt die Sachbearbeitung bei der erfüllenden Gemeinde. Die Funktion der Außenstelle besteht im Wesentlichen im Bereithalten von Formularen, in der Entgegennahme und Weiterleitung von Schreiben und Anträgen sowie in der Erteilung einfach gelagerter Auskünfte. Dabei sollen die heutigen Möglichkeiten der Kommunikation und Vernetzung genutzt werden.

7.3 Beanstandungsrecht des Bürgermeisters

Nach § 52 Abs. 2 SächsGemO ist der Bürgermeister verpflichtet, Beschlüssen des Gemeinderats zu widersprechen, wenn er der Auffassung ist, dass sie rechtswidrig sind. Er kann ihnen wider­sprechen, wenn er der Auffassung ist, dass sie für die Gemeinde nachteilig sind.

Das Beanstandungsrecht gegen Beschlüsse des Gemeinderates einer Mitgliedsgemeinde steht nur dem Bürgermeister der Mitgliedsgemeinde zu. Die erfüllende Gemeinde hat kein eigenes Beanstandungsrecht nach § 52 Abs. 2 SächsGemO und muss die Beschlüsse der Mitgliedsgemeinde grundsätzlich vollziehen. Hält sie einen Gemeinderatsbeschluss der Mitgliedsgemeinde für rechtswidrig, so hat sie die Pflicht, dem Bürgermeister der Mitgliedsgemeinde ihre Auffassung mitzuteilen, und kann ggf. die Rechtsaufsichtsbehörde informieren.

Das Beanstandungsrecht gegenüber dem Gemeinschaftsausschuss steht dem Bürgermeister der erfüllenden Gemeinde als Gemeinschaftsvorsitzendem zu. Innerhalb eines Verwaltungsverbandes können Beschlüsse der Verbandsversammlung durch den Verbandsvorsitzenden beanstandet werden.

7.4 Briefköpfe

Bei der Gestaltung der Briefköpfe innerhalb der Verwaltungsgemeinschaft sind die Gemeinden weitgehend frei. Entscheidend ist, dass aus dem Schreiben deutlich hervorgeht, ob die Mitgliedsgemeinde oder ob, in welchem Aufgabenkreis und für welche Mitgliedsgemeinde die erfüllende Gemeinde tätig wird:

Im Rahmen der Erfüllungsaufgaben des § 7 SächsKomZG handelt die erfüllende Gemeinde im eigenen Namen. Sie verwendet daher ihren eigenen entsprechend ergänzten Briefkopf und, sofern notwendig, ihr Dienstsiegel.

Im Rahmen der Erledigungsaufgaben des § 8 SächsKomZG handelt die erfüllende Gemeinde für die Mitgliedsgemeinde, also in fremdem Namen. Sie kann hier ihren eigenen Briefkopf oder - mit Zustimmung der Mitgliedsgemeinde - deren Briefkopf verwenden. Das Handeln im Namen der Mitgliedsgemeinde muss jedoch aus dem Briefkopf oder dem Inhalt des Schreibens eindeutig hervorgehen.

Bei der Gestaltung von Briefköpfen ist darauf zu achten, dass für die Empfänger klar erkennbar sein muss, wohin Rückfragen oder Antwortschreiben zu richten sind.

7.5 Postlauf

Die Postsendungen, die an die erfüllende Gemeinde gerichtet sind, werden dort geöffnet und sachlich behandelt, soweit die erfüllende Gemeinde zuständig ist. Andernfalls sind sie unverzüglich der Mitgliedsgemeinde zuzuleiten. Über Postsendungen mit grundsätzlicher Bedeutung oder erheblichen finanziellen Auswirkungen ist der Bürgermeister der betroffenen Mitgliedsgemeinde unverzüglich zu informieren. Dieser kann sich mit Hilfe seines Weisungsrechts im Rahmen der Erledigungsaufgaben zudem bestimmte Posteingänge vorlegen lassen. Hat sich der Bürgermeister der Mitgliedsgemeinde für bestimmte Vorgänge die Schlusszeichnung vorbehalten, so wird ihm der Posteingang i. d. R. mit einem Entscheidungsvorschlag vorgelegt.

Postsendungen, die an die Mitgliedsgemeinde oder deren Bürgermeister gerichtet sind, sind diesem ungeöffnet zuzuleiten. Sonstige Postsendungen, die unmittelbar bei der Mitgliedsgemeinde eingehen, können dort geöffnet werden. Der Bürgermeister der Mitgliedsgemeinde ist nicht verpflichtet, der erfüllenden Gemeinde eine Postvollmacht dergestalt zu erteilen, dass auch Post, die an die Mitgliedsgemeinde oder deren Bürgermeister adressiert ist, unmittelbar der erfüllenden Gemeinde zugestellt wird.

Der Bürgermeister der Mitgliedsgemeinde muss die bei ihm eingehenden Postsendungen, die von der erfüllenden Gemeinde zu bearbeiten sind, unverzüglich dorthin abgeben. Dies gilt insbesondere bei Terminsachen. Für Vorgänge im Bereich der Erledigungsaufgaben kann der Bürgermeister bei der Übermittlung Sachweisungen erteilen oder sich die Unterzeichnung des Antwortschreibens vorbehalten.

[1] siehe auch: LDS (2022).